區段徵收是否真的不公平

轉自：蘋果日報
作者：林健正（交通大學材料系教授、社區營造志工）

最近內政部召開會議，專家學者齊聚一堂，共同研商「凡都市計畫擴大、新訂或農業區變更為建築用地、一律採區段徵收方式開發」之適宜性，涉及到區段徵收本質上到底是徵收或土地開發、配地對地主是否太不公平、是否應該提高抵價地比例或改採市地重劃、甚至制度本身的存廢等重大議題。

對區段徵收的誤解 區段徵收為新訂或擴大都市計畫公平合理適當而有效的實施工具，其關鍵在於其上位計 畫是否確有其必要性。

新設都市地區實施開發建設，攸關地主權益與公共利益，而土地財富之公平分配則是社會公義的底線。


然而，某地政學者在媒體上投書指稱「區段徵收太不公平」，他說，雖然法令規定「抵價地總面積」不得少於40%，領回的面積大概約為30%左右而已，地主必須捐獻約70%左右的土地給予政府。

（詳見2011年4月1日中國時報言論廣場） 該地政學者又說：「抵價地40%，但實際配回的面積只有20%~30%。」「政府把公共設施都灌在這個裡面了，馬路、變電所這些公共設施隱藏在抵價地裡。

抵價地比例法令規定是40%，但是本來是農地價值低，變成建築用地，價格就比較高，能領回的面積就按比例換算，經驗大約是20%~30%。」（詳見2011年5月12日張大春炮新聞） 事實上，區段徵收的實務並不支持地政學者的論述。

基於對區段徵收錯誤的認知而提出來的主張，往往差之毫釐，失之千里，甚至據此推動修法，已造成了台灣社會的烏龍事件。吾人且看區段徵收是否真如有些學者所謂的太不公平？ 多樣性的配地選擇 假設抵價地比例為40%，則抵價地面積總數 = 區段徵收計畫面積 x 0.4。

然後計算評定地價平均值 = 評定地價總數 / 可建築用地面積總數，式中評定地價總數 = 評定地價 x 建地面積 （所有街廓建地評定地價加總）。

據此，吾人將抵價地面積換算成權利價值總數，抵價地權利價值總數 = 評定地價平均值 x 抵價地面積總數。

區段徵收配地係以權利價值而非以面積為基準，公告現值及抵價地面積轉皆須轉換成權利價值，並以區段徵收係數修正評定地價及公告現值的落差，區段徵收係數 = 抵價地權利價值總數 / 公告現值總數，式中公告現值總數 = 公告現值 x 徵收面積 （所有土地公告現值加總）。因此，各筆土地權利價值 = 公告現值 x 面積 x 區段徵收係數。若個別地主擁有多筆土地，以其合併權利價值參與分配土地，實際領回土地面積的計算公式如下：領回土地面積 = 合併權利價值 / 選配街廓的評定地價。

以高鐵新竹車站特定區為例，其配地比例座落在下列的區間?：原農地配回土地的比例在22~75%，原甲種建築用地配回比例約44~150%，原大路旁的地主領回土地比例更高（64~224%），配地比例下限為高鐵車站中心商業區，上限為毗鄰污水處理場被視為區位最差之住宅區。

值得一提的是，持有農地的地主若想要領回較高比例，只要選擇得宜，不只50%，甚至可以配回更多如60%、甚至70%等。

反之，若地主希望選擇領回公設完備的地段（例如大馬路、公園、學校旁），評定地價高，領回比例就低。

再就原本就持有建地的地主而言，大抵可以1坪甲種建地換回1坪住宅區用地，原位於主要道路旁的土地則可配回更多，依實務經驗，若配回原路寬街廓住宅區用地，配回土地的面積通常大於原持有面積，絕非像有些人所說的原有30坪變成12坪，而是變成例如40坪以上。

因此，有學者指稱地主實際配回的面積只有20%~30%等說辭，實屬極端偏頗且背離事實的指控。

速算配地比平均值 再者如前所述，區段徵收係數 = 抵價地權利價值總數 / 公告現值總數，式中抵價地權值總數 = 區段徵收計畫面積 x 0.4 x 評定地價平均值，而公告現值總數 = 區段徵收計畫面積 x 公告現值平均值。

因此，區段徵收係數 = 0.4 x 評定地價平均值 / 公告現值平均值，亦即各筆土地權利價值 = 公告現值 x 面積 x 0.4 x 評定地價平均值 / 公告現值平均值。

在都市計畫尚未評定地價之前，各筆土地配地比平均值速算公式如下：各筆土地配地比平均值 = （各筆土地權利價值/ 評定地價平均值）/ 面積，亦即各筆土地配地比平均值 = 0.4 x （公告現值 / 公告現值平均值）。

若某計畫區公告現值農地8,000元/平方公尺、甲種建地20,000元/平方公尺、路線價31,500元/平方公尺，平均公告現值9,275元/平方公尺，配地比平均值如下：原農地35%、甲種建地86%、幹道旁土地136%。

配地比平均值取決於徵收時公告現值的相對權重。

因此，有學者指稱，徵收時農地公告現值低，開發後建地價格高，而造成地主領回的面積縮水，實則毫無數學模式及統計學上的依據可言。

換言之，區段徵收以權利價值做為配地的基準，具有統計學上的意義，有其平均值與分佈，兼顧不同的使用現況及未來土地的利用價值，而有不同的公告現值及評定地價，而形成上千種不同的排列組合，提供地主足夠的數量及多樣性的選擇。

這麼的選擇充分地尊重地主的意願，並且消除那些細微末節的規範。

再就結果而論，新竹高鐵特定區地主配合辦理區段徵收，迄今剛滿10年，當年1公頃（3,000坪）的農地，不論地主當初選擇領回比例較高的住宅區或是選擇領回比例較低的商業區，依目前地價行情與領回面積計算，其總市值均大約10億元。

當年抽籤決定順序，先挑後選，不同的選擇，地主權益相去無幾，社區居民亦因而擁有優質的居住及生活環境，這樣的結果對地主是否公平與是否照顧，數字自己會說話。

竹北30年的發展經驗 新竹縣4位卸任的縣長去年9月共同發表一份共同的聲明表示，「竹北市拜賜於縣治遷建、竹科成立以及高鐵設站等因素而蓬勃發展，充滿著新興城市的生命力。

城市空間的治理有賴於都市計畫之實施，在陳進興縣長任內，排除萬難，採區段徵收辦理縣治一期整體開發，此為抵價地式區段徵收全國之首例。」 他們以實務的經驗見證了竹北的發展歷程：「以抵價地式區段徵收開發都市新社區，平衡不同地主的權益和損失，納入弱勢照顧等外部成本，兼顧地主權益及地方發展之需要，相對其他開發方式，最符合社會公平正義的原則。

而公平的合作開發及配地模式，讓都市計畫更加公開透明化，落實社區居民參與的機制。」 區段徵收與市地重劃 在本質上，區段徵收與市地重劃皆屬都市計畫的實施工具，兩者細節或有差異，大方向則頗為一致，同時具有公設用地取得、受益者共同負擔、共享開發利益等多重的意義，都市發展宜從地權、地用、地價及地稅等面向加以檢視，亦須著眼於公共利益及關懷弱勢。

相形之下，區段徵收比市地重劃更具公共性及公平性。

若區段徵收仿照市地重劃，提高抵價地比例至50%，如前所述，對個別地主的選擇機會影響不大，卻排擠公共設施用地，嚴重地影響公共環境的品質，以城市永續發展的願景而言，誠然缺乏遠見，前景足堪憂慮，吾人期期以為不可。

在大埔事件之後，區段徵收已被污名化，然而善用或誤用工具，造成天壤之別的結果，然而，區段徵收這個工具或許不見得完美，卻是目前最能兼顧公共利益與地主權益的開發方式，若要把都市計畫公共設施用地的取得手段，全面拉回到傳統的一般徵收，造成有人享受利益，有人特別犧牲，喪失平等原則，何土地正義之有？而受限於政府財務困境，實務上幾無實現的可能。

 市地重劃將私人短期利益極大化，並不符合城市永續發展的公共利益，且以面積配地本身就不公平，至於區段徵收何去何從，在公部門政策形成的過程中，關心城市空間治理政策的人們，是否願意再多看竹北的經驗一眼？